华本城市地产研究院 人力资源研究中心主任 聂振黛

　　新囤地令解读

　　近期，房地产市场在经历了近一年半的低迷后，在众多一线城市中呈现出量价齐涨的局面。楼市调控不仅没有实质性效果，反而越调越高，经济温和下调带来的却是房地产的逆势上扬。开发商大规模囤地近年经常被指为导致房价只升不降的重要原因。早在1999年，国土资源部第5号令就针对土地闲置出台了《闲置土地处置办法》。然而政令颁布十多年下来，真正执行甚或处置的地块少之又少。因为它与政府利益、土地财政息息相关、丝丝入扣。

　　2012年7月1日，已向社会征集意见长达半年之久的《闲置土地处置办法》终于面世，《办法》中对国有建设用地项目开工、竣工时间和违约责任等做出明确约定。而最为关键的核心：未动工开发满一年的闲置土地将被征缴土地价款20%的闲置费，满两年则将无偿收回土地使用权这两点，早在老版的《闲置土地处置办法》里就是有明文规定的。

　　导致老《办法》长期以来形同鸡肋的原因很多，其中对于土地闲置原因认定的规定不明确是地方政府无须追究的罪魁祸首。《办法》规定的闲置原因有两种，即地方政府原因和企业原因，政府原因则不予追究。长期以来，政府与开发商是游戏的合作者，因此，中国大部分闲置土地都归于“政府原因”，导致土地长期合法闲置。国土资源部数据显示，截至2011年5月底，全国共上报闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩。其中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。尽管如此，基于以上数据计算的开发商囤地导致的闲置土地仍多达6.78亿亩。

　　新老《办法》对于闲置土地的起点界定存在关于这一定义差异。“旧版”闲置土地是建设用地批准书颁发之日起满一年，而2012年版则为约定动工开发日期满一年。对于大型土地或联合体拿地的情况、土地开工的筹划时间与小型地块或者普通土地也有很大差别，以合同约定开工日期为起始点，更加合理。此外，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置的土地。

　　新办法相比老办法在违规处理上更胜一筹。新办法对国土部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中的行为和权力进行了约束，以遏制地方国土部门在处置闲置土地时不作为或乱作为。此规定无疑增加了制度的威慑力。尽管新办法弥补了不少老办法的漏洞，增强了操作的规范性、可行性和制度的威慑力，但是，再硬的制度如果落实不到位也就成了废纸一张。在新办法试行前半年多的征求意见时间里并没有引起业界的广泛重视，在开发商看来实际实施过程中仍有诸多漏洞可钻。

　　捆绑的利益链条

　　囤地问题一直无法圆满解决的另一个原因就是违规处理执行力的问题。国土部门敢于冒险游走在违规边缘还是源于开发商与地方政府在土地出让问题上千丝万缕的利益关系。地方政府的土地出让主要采取定金方式，即土地出让时前期开发商缴纳一定比例定金作为土地出让金的首期，不需要全部付清即可开始进行开发。由于这些土地款只是缴纳了定金，地方政府必须等到开发商将楼盘全部销售后才能够拿到完整的土地出让金，因此，地方政府并没有在这些已出让但闲置的土地上获得资金。去年由于政策调控较严，开发商资金链普遍偏紧，很多地方政府出让的土地都没有开发。而这种大规模闲置很大程度上对地方财政收入造成影响，地方政府进一步出售土地变得困难。由此可见，地方政府与开发商的利益关系，不仅体现在土地出让环节，而是已经延伸到销售环节。也因此会出现中央政策不放松的同时地方政策却频出高招“曲线救国”。

　　对于地方政府来说，需要面临双重困境：一方面要实现国家经济“稳增长”目标，经济发展需要一系列投资活动才能实现，投资以财政收入作为资本金来源，依靠商业贷款撬动更多资金。没有了土地出让金作为保障，地方政府很难融到足够的资金进行又一轮投资；另一方面在过去几年地方融资平台急剧扩张后遗留的天量信贷给地方政府造成巨大债务压力，这部分债务在今年或可见时间内即将迎来还款高峰。地方政府只能期望土地市场重新活跃，来缓解财政与资金压力。

　　然而可以预见的是，土地市场需要重新活跃，直接诱因来自于房产市场的再次上扬，这显然是与中央控制房价的政策基调相违的。反之，如果房产市场能够保持供应量上涨而价格不变或降低，要求其生产要素土地的供应价格也相应降低，这对于具有稀缺资源属性的土地来说显然是不可能的。这两个无法协调的矛盾将直接导致中国房地产市场走出与经济规律背道而驰的发展路径。进入六月以来一线城市楼市重新上涨的格局就非常清晰的表明了这一点。甚至很多购房者戏言：中国房价真是越调越高了。

　　囤地风险几何

　　现行《闲置土地处置办法》之所以成为鸡肋，不是因为规定不严，让人有空可钻，而是一些地方政府不放在眼里，地方政府成为违法主体，地方国土部门听命于地方政府。文件有了，法律有了，但政府监管工作跟不上，导致政策执行不到位，监管查处力度偏软。个别管理者用公权力寻租，对违法行为总是视而不见，或者绕道走，不想处理或难以处理。

　　其实，囤地令能否真正发挥作用，除了使用行政手段进行监督执法外，更重要的是打破政商相连的利益格局。打破这种格局不是要政府和开发商改变分配模式，而是需要开发商算一笔经济账，让他们明白，采取何种手段开发土地对自身和社会最有价值。对由于资金链紧张而暂时停工的开发商来说，在无法进行新一轮贷款融资的形势下，只有将存量住宅出售，套现后才有可能进行下一步的投资计划。这就意味着闲置土地依然无法开工。而新办法对于超过一年的闲置土地将征收20%的闲置费，如果征收力度得当，开发商将面临和信托甚至房地产私募基金的融资成本一样高的土地闲置成本，再算上囤地期间人力物力的机会成本，囤地还不如卖地。

　　而对那些早前盼望把地晾贵了再开工的开发商，此时的市场格局下继续捂盘，而无视行业转型形势下快速开发给企业带来的更高利益，恐怕只能徒增风险。因为从宏观角度，中央对调控的决心不可置疑，如去年年中市场形势急转直下前很多开发商对形势走向一直抱乐观态度，然而经历了几个月的挣扎后形势仍不见好转，甚至一度出现土地价格下跌甚至流拍现象。这说明土地不是只涨不跌，只是时机未到。另一方面，开发商“囤地”，很可能导致系统性的金融风险。通过债务性融资和权益性融资，开发商很容易将风险转嫁给银行和股民。房地产泡沫归根到底是地产泡沫，而“囤地”不但极易吹大房地产泡沫，同时也容易放大房地产泡沫戳破的程度。扫描微信二维码、加入城市微生活，关注三亚房网微信（微信号sanyafangwang），海南三亚楼市最新动态随时奉上，免费看房、独家优惠、楼盘资讯、随时互动！

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