林家彬
从土地制度角度的分析
我国目前的土地制度，从对城市发展具有重大影响的角度看，主要具有以下四个方面的特征。
一是城乡二元的土地公有制。我国实行的是土地公有制，但城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有对土地资源的绝对支配权，国家规定和管制城乡土地的用途。除农村集体建设用地之外，建设用地只能使用国有土地。集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。
二是农村集体土地的产权不完整。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完整的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村集体土地只有通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。
三是土地市场由城市政府垄断经营。这主要包括两层含义：首先，供应的只能是城市土地，而非一切土地；其次，土地供应方只能是所有权主体或其代理人，其他任何部门、单位、个人不得实施土地供应行为。城市土地根据来源渠道不同，可以分为“存量”和“增量”两部分。“增量”，即当年新开发转为城市用地的数量，来源于对农村集体土地的征收；“存量”，即现有城市各类用地的数量。
四是国家实行严格的耕地保护制度和土地利用规划管制制度。国家规定了耕地保护的红线，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出了到2020年全国耕地面积保持在 18.05亿亩的目标。同时规定：“依据土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观调控要求，编制和实施土地利用五年近期规划，明确各项用地规模、布局和时序安排。……土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划。”
我国现行土地制度的上述特征中的前三个特征，为城市政府圈地卖地、实行“土地财政”创造了便利的条件。同时，也使城市政府可以方便地采用“饥饿”方法限量供应土地，人为制造卖方市场，致使地价飙升，从而实现土地增值收益最大化。而且，城市政府既是城市土地的所有者，又是城市土地的管理者和经营者，导致在土地资源配置中非市场化因素过多，尤其是行政干预以及权力寻租现象普遍，造成城市发展方向的随意性和不确定性增大，加剧了内部空间结构的复杂化和碎片化，以及公共服务的供给不均衡和用地结构的不合理。
另外，现行土地制度对于城市政府扩大拆迁规模、搞大拆大建也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租，另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。而且，由于主要拆迁对象一般位于老城区，大拆大建导致老城区的人口和产业活动进一步聚集，加剧交通拥堵等城市病的症状。
从规划体制角度的分析
目前在我国，属于空间规划范畴或包含空间规划内容的规划主要有：
国民经济和社会发展规划综合性规划 、主体功能区规划、区域发展规划、城乡规划、土地利用规划等专项规划。其中，与城市发展关系最为密切的规划是城乡规划和土地利用规划。但就目前情况来看，城乡规划和土地利用规划都存在着以下几方面的问题，规划作为引导城市科学发展的手段还远远不能满足要求。
一是规划本身的科学性不足。特别是城市政府组织编制的规划这一问题尤为突出。首先，从各类规划之间的关系看，国民经济和社会发展规划拥有上位规划的地位，城乡规划和土地利用规划的制定都必须以国民经济和社会发展规划为依据，但各地方行政层级的国民经济和社会发展规划是由同级人民政府制定并由同级人大批准实施的。因此，地方政府存在着在国民经济和社会发展规划中尽量把相关指标做大，然后再以此为依据制定符合地方政府意愿的城乡规划和土地利用规划的可能。其次，“规划规划，不如领导的一句话”，规划的决策权高度集中。权力的高度集中容易引发越级决策、责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列问题，对规划的科学性造成严重的伤害。再次，在地方政府付费聘请专业规划机构编制规划的体制下，专业规划机构的客观中立性很难保证，“为付费者代言”成为最普遍的现实。
二是规划缺乏权威性。首先，规划被随意修改的现象比较普遍，很多地方“换一届领导就改一轮规划”。据调查，东部沿海一些城市的1997—2010年的土地利用总体规划布局调整率多在20%以上，有的高达80%—90%。其次，对于违反规划的开发行为处罚力度太弱，起不到震慑作用。甚至许多违法行为是在地方领导默许之下进行的，规划的权威性就更加无从谈起。
三是规划的时效性有待改善。以城市规划为例，《城乡规划法》规定，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。但这一审批过程往往旷日持久，经常是等到审批下来时已经需要制定新一轮规划了。这种情况在客观上也损害了规划的权威性。
四是城市规划的规划过程缺乏公众参与。城市规划一经公布实施，就成为政府意志，带有强制性，对各利益相关方的利益产生重大影响。因此，发达国家的城市规划理论非常重视规划过程中的公众参与，将其视为各利益相关方充分博弈并达成妥协的过程，认为这样制定出来的规划具有较高的认可度，也容易得到较好的执行。但我国目前的城市规划还普遍缺乏公众参与的过程，一般的做法是市政府将规划业务委托给城市规划部门下属的城市规划设计研究院或者大学、科研机构，并以各种方式保证城市主要领导的规划意图得以充分体现。而且，由于公众对于规划缺乏认知，也就难以对规划的实施进行监督，使得违反规划、随意修改规划的行为难以受到制约。
由于规划体制存在着上述多方面问题，规划不仅不能成为限制权力的滥用、保障城市沿着科学理性轨道发展的制度工具，相反却成为可以被权力所随意利用的工具，许多追求政绩、片面追求经济增长、圈地卖地、追求财政收入最大化的举措都假规划之手而堂皇问世，并由此成为助长“城市病”产生和恶化的重要原因。
（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）扫描微信二维码、加入城市微生活，关注三亚房网微信（微信号sanyafangwang），海南三亚楼市最新动态随时奉上，免费看房、独家优惠、楼盘资讯、随时互动！
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