思路之变：从缺位到发力

“保障房近两年的投资与建设速度是之前想都不敢想的。”全国工商联房地产商会会长聂梅生在接受记者采访时表示，自2008年起，保障房建设的地位被提到了前所未有的高度，也正是从这年起，保障房建设的发展速度也发生了翻天覆地的变化。据最新数据显示，2012年1至8月份，全国城镇保障性安居工程新开工650万套，开工率为87%，基本建成住房420万套，完成投资8200亿元。

事实上，我国在1991年时就提出建设保障性住房的概念，国务院下发《关于全面推进城镇住房制度改革意见》，首次提出建设经济适用房的新思路。1994年，国发43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》，再次重申了经适房概念。1998年，国务院《关于深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》第一次初步确立了以经济适用房为主的多层次住房供应体系。但此时，保障性住房建设仍未走上正轨。

值得注意的是，在1998年至2007年的10年间，在住房市场化、商品化快速发展进程中，对低收入家庭的住房保障制度建设却严重滞后，住房公共政策的缺位已成为影响住宅产业持续健康发展的关键“瓶颈”。随着生活水平的提高，随着城镇化速度加快，这种“缺位”所带来的矛盾也愈加凸显。

此外，由于住房全面市场化后，全国各主要大中城市均出现房价上涨过猛过快的现象。因此，为应对这种变化，管理层面开始将政策重点从住房实物生产与分配转移至宏观的市场调控。而之前“缺位”的保障性住房是手段中的重点，房地产政策重点也再次回到保障房方面。

2007年，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，建立和健全廉租房保障，规范和改进经适房管理，多渠道解决城市低收入家庭的住房困难。

此后，2008年，在国务院下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，重点提出要加大保障性住房建设力度后，各部委相继出台《经济适用住房开发贷管理办法》《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关的税收政策的通知》、《关于加强廉租房质量管理的通知》、《2008年廉租住房工作计划》等等一系列对保障性住房的规划、管理和相关支持。

到了2010年，保障房发展到了“加速期”。2010年4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》指出加快保障性安居工程建设，确保计划580万套保障房开工建设，当年实际开工590万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2011年3月6日，在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透露“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”两年间，保障性住房的概念在经适房与廉租房之外进行扩围，推动棚户区改造与公租房。

时到今日，保障房发展方向已从经济适用房、廉租房、限价房转向公租房。记者了解到，包括北京、重庆等城市在内的地方政府，已开始着手汇总现有本级政府出台的各项保障性住房的通知、文件，进行保障性安居工程的“地方立法”。其中，多种保障性住房品类向公共租赁住房“并轨”的趋势，十分明显。

浙江省日前出台《关于加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》(下称《意见》)，明确将公租房作为实施城镇住房保障的主要形式，采取多种方式加大公租房有效供应，逐步满足公众基本住房需求。